“下棋者旁觀”
2016年3月13日上午9點半，一場兩天內(nèi)緊急組織的研討會在北京大學(xué)召開。專家、學(xué)者握手道好，熟練找準(zhǔn)座位。從業(yè)者呼朋引伴，難掩興奮。記者架好攝像機(jī)，靜待開場。
會議召集人徐永光是“希望工程”締造者之一，他對這個在個人經(jīng)歷中算不得大場面的研討會寄予不小期望。
四天前，全國人大第二次全體會議上，《中華人民共和國慈善法（草案）》出現(xiàn)了一審稿、二審稿未有過的一條：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會，開展慈善活動的年度支出，不得低于前三年收入平均數(shù)額的70%，年度管理成本不得超出當(dāng)年總支出的15%?！?/p>
15%的限定在公益圈引發(fā)了炸鍋式討論。作為圈內(nèi)頗具影響力的南都公益基金會理事長，徐永光在微信群里指揮部署了這次研討會的議程和參會人選。
他的意圖不言而喻：讓輿論影響幾十公里外的“兩會”現(xiàn)場，阻止15%的限定出臺。
共和國同齡人徐永光在會上流利吐露數(shù)據(jù)，對如何顯現(xiàn)理性又不失激情他了然于胸?！拔覀兇壬平】档倪\行，應(yīng)該法律規(guī)范，政府監(jiān)管，行業(yè)自律，組織善治，社會監(jiān)督，公眾選擇，平等競爭，優(yōu)勝劣汰?！彼?個四字短語作結(jié)，從政經(jīng)歷讓他對鏗鏘短語熟稔于心。
民政部巡視員陳金羅坐在發(fā)言席上，慢動作抿口茶。參會者的熱情并未感染到他，他已掌握不多加過問的技巧。
“服從法律”3次，“依法治國”2次、“中國夢”1次。陳金羅的發(fā)言關(guān)鍵詞與“兩會”現(xiàn)場步調(diào)一致。
鮮有人注意到研討會前的序曲，因為對話雙方嗓音壓得夠低。
陳金羅瞇眼湊近徐永光耳語了幾句，徐永光滿面春光的臉木了幾秒，求證一次后自嘲：“那就無病呻吟嘛?！碑?dāng)日上午，修改稿將管理成本15%的限定改為管理費用10%。
研討會滯后一步，意義何在？
期間一與會者無意中做了一種解答。他用“下棋者旁觀”形容討論視角，“討論慈善法是否進(jìn)步?jīng)]多大意義，這并非當(dāng)下可以評判。但可以站在下棋者旁觀的視角來看，棋落之前大體能知道它落哪兒，昏招還是妙手也是可以知道的?！?/p>
2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議通過 《慈善法》
“現(xiàn)實的折衷”
北大研討會兩周前的“兩會”報到日，全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名早上7點40分從清華南區(qū)出發(fā)，徒步前往20公里外的代表駐地華北賓館。中途他在海淀公園南路邊的理發(fā)館停下來，剪了個利落精神的短發(fā)。
半個月后的另一場研討會上，他肯定3月16日表決通過的《慈善法》是善法，但同時說善法也難免有瑕疵。
王名認(rèn)為年度管理費用10%的限定就是瑕疵。頒布于2004年的《基金會管理條例》規(guī)定，基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。此規(guī)定使不少慈善組織的人事成本只能保持在低檔水平，難留人才。王名認(rèn)為15%較符合實際，一般基金會管理成本在18%-24%之間。
我國西南地區(qū)2009年遭遇特大旱災(zāi)，次年5月，福耀玻璃集團(tuán)董事長曹德旺、曹暉父子以個人名義通過中國扶貧基金會捐贈2億元。這次捐款被稱為“史上最苛刻捐款”，捐助者規(guī)定差錯率不能超過1%，管理費不超過善款的3%。
因協(xié)議限制，扶貧基金會每資助一個農(nóng)戶，只能付給省扶貧辦2元，縣扶貧辦5元。對基金會“錢不夠用”的抱怨，曹德旺認(rèn)為，是在“哭窮”，“我捐的是2億，不是200萬，基數(shù)大，管理費的比例就不能那么高。”
“所有的規(guī)定都不是毫無憑據(jù)，它要不來自一些部門的建議，要不來自一些代表或委員的提議?！蓖谘杏憰慕疱\萍對15%的限定這樣評價。她是北京大學(xué)非營利組織法研究中心主任。她認(rèn)為近期公眾對慈善組織信任度不高，不了解慈善領(lǐng)域的人覺得管越嚴(yán)越好。
如陳金羅所言，金錦萍火了。她提早退場，從東四環(huán)趕往三環(huán)外的另一場研討會。
兩場會議間隙金錦萍做了央廣連線直播，解讀即將出臺的《慈善法》，攔車路上還拒絕了徐永光的盛情邀請——晚上與哈佛青年交流。
“不是說立法者就是惡意，非要設(shè)限，它是基于現(xiàn)實的折衷?！痹诔鲎廛噧?nèi)坐定后她分析。公約數(shù)最大的一塊放進(jìn)去，有爭論的地方可能就舍棄，這是各方意志的體現(xiàn)。但可以用兜底條款來解決。
十多年來，這些滿懷參與熱情的學(xué)者有共同目的意識——讓《促進(jìn)法》盡快出臺。
金錦萍 北京大學(xué)非營利組織法研究中心主任
王名 全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長
楊團(tuán) 中國社科院社會學(xué)研究所研究員
“立法者低估了難度”
八字沒一撇，民政部仍在申請立項；法案名字未最終確定，甚至可能暫不立；在民政部內(nèi)部，慈善法排不上號，關(guān)注度不高。這是《慈善法》在十年前的立法進(jìn)展。
2005年11月21日，在建國56年后首次以官方名義組織的中華慈善大會上，中國社科院社會學(xué)研究所研究員楊團(tuán)擔(dān)任主持人。民政部辦公廳副主任王來柱謹(jǐn)慎地照本宣讀《慈善事業(yè)促進(jìn)法》立法構(gòu)想。
民眾的捐助熱情似乎在此時剛被官方發(fā)現(xiàn)。2004年年底印度洋海嘯發(fā)生，不到一個月，我國內(nèi)地民間向海外捐款逾1.5億。2005年，民政部正式提出起草《慈善法》。期間草案數(shù)易其稿，民政部于2009年向國務(wù)院法制辦提交草案。
但因“一些問題有爭議且部門利益太重”，立法嘗試戛然而止。下一次的慈善立法熱望在4年后。
2008年南方雪災(zāi)、汶川地震，企業(yè)直接參與救災(zāi)，打破體制壁壘，民間公益突出重圍。這一年全國捐贈總量達(dá)1070億元，是2007年的3.5倍。與高捐款額對應(yīng)的是制度，慈善行業(yè)管理體制依然延續(xù)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“管制”思路——雙重登記制度、僵硬的稅收機(jī)制、嚴(yán)苛的募捐許可等，每一張代表體制約束的撲克臉都在消耗捐助者的熱情。
民間因天災(zāi)人禍爆發(fā)的慈善熱情沒能持續(xù)很久。2011年，郭美美微博炫富，公眾將問責(zé)矛頭指向中國紅十字會，此前逐年上升的社會捐贈總額在這一年下降。王名認(rèn)為08年雖出現(xiàn)捐贈高潮，但慈善事業(yè)并未真正發(fā)展起來，直至近年，慈善立法條件才成熟。社會領(lǐng)域財富積累增多，貧富差距加大，稅收調(diào)整差距不夠，慈善作為另一種分配方式，必然成為公眾話題。
2013年11月，全國人大常委會將慈善立法列入立法規(guī)劃第一類項目。次年2月，《慈善法》的牽頭起草單位全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會（簡稱內(nèi)司委）成立立法領(lǐng)導(dǎo)小組，正式開始起草。
因在立法中對社會意見的廣泛征集，《慈善法》被視為“開門立法”的典范。一位不愿透露姓名的專家私下透露，這只是因為內(nèi)司委人員不熟悉慈善領(lǐng)域。此前他們完成的工作有《公司法》和《合同法》。內(nèi)司委立法領(lǐng)導(dǎo)小組組長馬馼曾任監(jiān)察部部長，參與劉志軍案調(diào)查，2013年到人大后開始與立法打交道。
立法團(tuán)隊低估了《慈善法》出臺的難度，有專家表示，“越做越?jīng)]底氣?！?/p>
2014年楊團(tuán)曾與專家們內(nèi)部開會，討論怎樣正面幫助以避免《慈善法》變成“不好的法”。
“不好”指什么？
“控制，不界定清楚政府和社會的界限。”她擔(dān)憂又出現(xiàn)“慈善風(fēng)暴”——攤派、政府指揮花錢，便不吝氣力成天與立法者論戰(zhàn)。
楊團(tuán)總結(jié)，是“民間組織倒逼政府開門立法”。
金錦萍認(rèn)為這是楊團(tuán)的誤解——開門立法早有先例，甚至成為《立法法》的要求，要向全民征求意見。觀點有分歧金錦萍并不驚訝，但楊團(tuán)的直率讓她擔(dān)憂。
閑聊中，楊團(tuán)提起一個細(xì)節(jié)：為了《慈善法》一審稿，專家、學(xué)者們跟內(nèi)司委磨了一年多，幾乎月月開會，“相當(dāng)于培訓(xùn)出來了?！倍徃逵扇珖舜蟪?wù)委員會法制工作委員會（簡稱法工委）負(fù)責(zé)，三審前將負(fù)責(zé)主持一審工作的人又調(diào)了回來。
《慈善法》草案需提交給常委會審議后在全國人大網(wǎng)上公布全文并公開征求意見，經(jīng)2次審議和2次公開征求意見，再提請全國人民代表大會審議。
由楊團(tuán)主編的《中國慈善發(fā)展報告（2015）》中只提到，按程序，法工委應(yīng)在一審后接手立法，“為保障慈善立法全程順利”，他們提前介入，和內(nèi)司委一道工作。
“從60分提到80分”
楊團(tuán)將自己定義為“組織者”，將合適的人找到一起推動他們?nèi)プ?。但從她的講述來看，這話不大真切。
楊團(tuán)仍記得2002年的一個晚上，吃飯時有人提了個頭，說要推動立法，她附議。后來很快發(fā)現(xiàn)有問題，很多人就想弄成“小慈善”扶貧濟(jì)困的概念。
《慈善法（草案）》在2006年曾完成過，楊團(tuán)回憶：
“按原來的法律程序它應(yīng)由國務(wù)院法制辦交給人大的，但經(jīng)歷了十年長跑。法制辦對這法不滿意，部門利益太厲害，比如對慈善、組織的管理不愿放權(quán)，登記、公募權(quán)都沒放開。
2015年3月，內(nèi)司委副主任王勝民鼓勵我們提意見。原來中央下來的不是‘慈善法’，是‘慈善事業(yè)促進(jìn)法’這個概念。我說就改‘慈善法’?！壬品ā攀谴蠓ǎ腔痉?，下邊將來要帶一大堆法的。如果改了，立法能從60分提到80分。
他當(dāng)時就樂了，說好，我們?nèi)幦?。結(jié)果還真成了‘慈善法’?！?/p>
《慈善法》民間自主立法階段是2014年的3月至12月。各大高校為《慈善法》遞交了不少于7個版本的專家建議稿。北大、清華舉辦了14次專題研討會。
王名是組織者之一，他曾問內(nèi)司委主任馬馼，“你們立法開不開放？”
“開放?！?/p>
“那行。我們學(xué)者搞個平臺怎樣？”
“可以啊，歡迎?！?/p>
“你們有沒有錢？”
“一分錢沒有?！?/p>
“你們來人吧，參加研討會?！?/p>
北京大學(xué)憲法學(xué)教授、憲法學(xué)會副會長張千帆曾表示，中國立法經(jīng)歷了從閉門立法到開門立法再逐步完善的過程。北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋說，改革開放后在開門立法探索階段，聽取公民意見已成慣例。囿于當(dāng)時的觀念和傳媒技術(shù)，意見更多是在“關(guān)了門”的圓桌或長桌會議上提出的，公眾知之甚少。
王名認(rèn)為，“此次草案不是官方的，是民間的?！?/p>
“專家、學(xué)者與立法者的關(guān)系是怎樣的？”我問王名。
“簡單說吧，我們打底稿，他們修改?！?/p>
《慈善法》通過后，王名在博客上歡呼，“慈善法萬歲！”作為政協(xié)委員，他曾提過近20個涉及《慈善法》的提案，認(rèn)為公益慈善最大的目標(biāo)是實現(xiàn)全人類的最大福利。
“群口相聲”
“出各種各樣主意的很多，但法律不可能成為大雜燴。”我提到金錦萍和楊團(tuán)的某些觀點，鄭功成敲起了桌子，不時以反問強(qiáng)化不滿。
他是中國人民大學(xué)教授，也是《慈善法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組成員。2003年，38歲的鄭功成是當(dāng)時最年輕的全國人大常委會委員，此后參與審議多部法律草案。
“我很不喜歡群口相聲，”鄭功成起初不接受非專訪，擔(dān)心被斷章取義。
他走到墻角，嘀咕“各個學(xué)校好像都覺得自己貢獻(xiàn)挺大”。他拿起一本由內(nèi)司委和民政部支持、自己主編的《慈善事業(yè)立法研究》。鄭成功強(qiáng)調(diào)每個報告都產(chǎn)生了非常直接的影響，自己領(lǐng)導(dǎo)的課題小組對立法起到了“巨大的作用”。
學(xué)者在立法中發(fā)揮了影響，還是自己玩自己的？
幾天后，坐我對面的清華大學(xué)NGO研究所副所長賈西津問道。對學(xué)者的實際參與效果她持保留態(tài)度。
她翻閱了我攜帶的《慈善事業(yè)立法研究》一書，并猜測鄭功成跟立法者的意圖較接近。
《慈善法》第23條規(guī)定：慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息。我問鄭功成，《慈善法》這項規(guī)定是否會對互聯(lián)網(wǎng)公益平臺造成影響？
“規(guī)制不只是維護(hù)慈善活動的秩序，要極大程度保護(hù)愛心不受玷污和傷害。跑得了和尚跑不了廟，通過合法的慈善組織可以問責(zé)。”常以立法者自居的鄭功成頻繁接受采訪，無需斟酌字句也能妥帖應(yīng)對，“真正做得好的互聯(lián)網(wǎng)公益平臺不用擔(dān)心?！?/p>
賈西津認(rèn)為立法思路仍很狹隘，“保護(hù)愛心不受傷害——那應(yīng)該讓他能獻(xiàn)出來。指定信息平臺就像指定只能去某家飯館吃飯，說去別家就有可能會被騙。這是規(guī)制的問題?！?nbsp;
“慈善活動中雖然也有競爭，但不是市場，是獻(xiàn)愛心。不是說現(xiàn)在的規(guī)制都絕對合理，但只能在利弊間權(quán)衡。”鄭功成說。
“市場的意識還是很弱?！辟Z西津回應(yīng)。
“這基于我們對網(wǎng)絡(luò)募捐的態(tài)度——是希望它到處開花，還是希望它運行在既定軌道上。這是個政策選擇?！苯疱\萍說。
慈善立法什么概念？
微信朋友圈在《慈善法》通過當(dāng)天便出現(xiàn)了假《慈善法》全文（3月19日才正式發(fā)布），徐永光發(fā)布朋友圈動態(tài)怒斥：“對這種公然挑戰(zhàn)最高立法機(jī)構(gòu)的東西怎能無動于衷？”
此前采訪中，徐永光主動對我提起他對出臺《慈善法》“潑冷水”的經(jīng)歷：在2014年底“慈善法民間版本研討會”上，他說《慈善法》研究的是過時的問題，歐美已開始探索用商業(yè)手段做公益。
可中國的現(xiàn)實卻是另一碼事。2013年兩會前，全國人大代表、中華慈善總會榮譽(yù)副會長周森接受采訪時稱，“慈善立法什么概念？每個人的工資，必須要有一筆錢進(jìn)行慈善公益，就像現(xiàn)在納稅一樣。肩上責(zé)任大了奉獻(xiàn)就大?！?/p>
“‘以權(quán)謀捐’可以休矣?！毙煊拦獠煌脑u述，“慈善是民間的、自愿的一種選擇，如權(quán)力介入，慈善就‘變味’了。政府定規(guī)則又自己操盤，會造成監(jiān)督的缺失?！?/p>
徐永光的健談和社交力在朋友圈中頗有名氣。在表決前一天，徐永光參與組織了建言——取消《慈善法》關(guān)于年度管理費用的比例限定，楊團(tuán)、賈西津等12位學(xué)者和22家基金會聯(lián)合發(fā)起建議函。NGO發(fā)展交流網(wǎng)（簡稱NGOCN）也發(fā)動168家草根組織建言。
楊團(tuán)覺得從規(guī)避風(fēng)險的角度出發(fā)，立法者“肯定會”取消限定。但并未如她所想。
贊成2636票，反對131票，棄權(quán)83票。得知《慈善法》表決通過的那刻，金錦萍很平靜，她知道程序已走到那。出租車拐過路口，快到達(dá)目的地了，為研討會而奔波的她也未見疲態(tài)。
最近她在看《一個人的朝圣》，書中有一段：
“離開布克法斯特，哈羅德上了B3352國道，經(jīng)過阿什伯頓，在希思菲爾德過了一晚。路上遇到幾個同道，有過幾句簡單的交談，說說景色多美，夏天又要來了，然后互道一聲祝福，又分道揚(yáng)鑣繼續(xù)上路。轉(zhuǎn)過山，涉過水，哈羅德一直順著馬路往前走?！?/p>
本土，國外
國際經(jīng)驗是談?wù)摗洞壬品ā妨⒎y以回避的話題。鄭功成不喜歡我老提“國外”，他并不認(rèn)為國外專家有何貢獻(xiàn)，“這部法律還是中國的本土之作。”他眼神凌厲，享受用強(qiáng)硬構(gòu)成的緊張氣氛。
但他還是受邀出席了2014年北師大中國公益研究院主辦的“中日慈善立法研討會”。那次研討會邀請了日本5位頂尖專家，包括專門做慈善組織認(rèn)定的人員。他們介紹日本08年以來公益法改革歷程、成效、執(zhí)行的困難，若中國借鑒日本做法會有何問題。
公益研究院法律研究中心常務(wù)副主任黎穎露認(rèn)為，日本立法體制與中國相似，同為大陸法系國家，且早期行政干預(yù)也很多。剛開始日本“管得較嚴(yán)”，如有募捐許可的一些規(guī)定，后來慢慢放寬。
“過去照搬照抄國外法案的做法從上到下大家已頗有微詞，”多次邀請境外專家和立法者參與閉門會議，黎穎露認(rèn)為英美最終傳遞的信息并不是國外制度的優(yōu)劣，而是中國的優(yōu)勢在于政府強(qiáng)有力，立法效率較高。
在中國慈善聯(lián)合會副秘書長劉佑平的專欄上，我看到了一段作者關(guān)于美國之行的感想。大意是，到達(dá)美國后過海關(guān)排隊，官員優(yōu)先讓孕婦辦理過關(guān)手續(xù)，劉佑平感受到了執(zhí)法官員的“自由裁量權(quán)”。2014年底，他所在的中民慈善捐助信息中心組織《慈善法》主要起草人去美國考察21天。
初春時節(jié)，劉佑平身著綠色薄夾克坐在蒸騰的加濕器旁。房間里五株綠植蔥郁。辦公室臺歷由友成基金會贈送，桌上紙帕來自奇點公益。茶幾下方半盆水中加醋，以加濕并凈化空氣。
在干燥的北京，這個年過半百的男子得以保持一雙濕潤的手，軟似無骨。他聲音縹緲，追溯慈善歷史時，他談起雷鋒精神，“很大一部分是一種慈善精神。”
“還有一個我不知道能不能說，”在對當(dāng)下世風(fēng)一通批評后，劉佑平又談到美國之行，認(rèn)為此行與慈善組織和研究機(jī)構(gòu)交流，讓立法者具備了國際視野。
他說不喜歡造勢和宣傳。我問，美國經(jīng)驗是否可以提起？
“可以稍稍淡淡地提一下?！彼麑⒒野R肩頭發(fā)往后聚攏，在扎成馬尾之際又將頭發(fā)輕放下。
不能承受之重
劉佑平還是鄭功成慈善事業(yè)立法研究課題核心團(tuán)隊的成員。他挑眉，談起一段往事：
全國人大曾委托山東大學(xué)開立法研討會，那次會上劉佑平第一次提出將慈善服務(wù)單獨成章，王名附議。后來內(nèi)司委于建偉主任告訴他意見已被接受，決定增加慈善服務(wù)一章，并讓他趕緊提供草案。
《慈善法》中對慈善服務(wù)的定義是，慈善組織和其他組織以及個人基于慈善目的，向社會或他人提供的志愿無償服務(wù)以及其他非營利服務(wù)。此前部分慈善組織在志愿者招募方面未建立規(guī)范制度，由此衍生出法律糾紛。
隔天晚上，我收到鄭功成郵件，說法有所不同：
“《慈善法》的立法框架、每一章的法律草案起草，特別是慈善信托、慈善服務(wù)單獨成章，應(yīng)當(dāng)與我們的研究與主張是分不開的。”
青年學(xué)者黎穎露最近情緒高漲，稍拋出問題便能得到她的長篇大論：“英美政府不是不想管，是他們無力去管。但中國政府強(qiáng)有力，所謂的亂世用重典不是一直以來的一個說法么。”
后半句找補(bǔ)有些無力，因為隨后她補(bǔ)充了一個例子：
2015年夏天，英國92歲愛心老人不堪過度勸募“被逼”自殺，新聞被多家媒體大幅報道。雖然最終證實老人自殺與慈善組織募捐沒直接聯(lián)系，但對英國募捐監(jiān)管制度的質(zhì)疑仍達(dá)到了空前的程度。
她接著說，“能看到英國松的管制已經(jīng)出問題了，中國現(xiàn)在可以管的時候，是不是應(yīng)該先管嚴(yán)一點再說？”
“詞肯定用錯了，什么叫想管？人家用的是regulation，指對公信力的規(guī)制?！辟Z西津反駁，“規(guī)制是應(yīng)當(dāng)?shù)?，現(xiàn)在《慈善法》里邊不光是規(guī)制，問題是管很多?！?/p>
賈西津曾在《<慈善法>的善意與尷尬》一文中寫道：除社會促進(jìn)之意，《慈善法》承載了改善現(xiàn)有社會組織登記注冊制度、帶動現(xiàn)行三個條例修訂等多方面的社會預(yù)期的功能，這個責(zé)任超于“慈善”本身的內(nèi)涵，這或許是《慈善法》不能承受之重。
劉佑平同樣認(rèn)為，《慈善法》作為基本法，承載的東西太多，“你只要告訴慈善哪些東西不能做?！?/p>
他用如何開好小汽車打了個比方：
今天出一個關(guān)于如何開好小汽車的意見，明天出一個關(guān)于如何開好大卡車的意見，后天出一個如何開好公共汽車的意見，都沒用。把高速公路上的關(guān)卡取消掉，小汽車自己就能跑好了。
他笑笑，等著被夸贊。
（本文由南都公益觀察和《南方人物周刊》合作完成。南都公益觀察——微信號：nandugongyiguancha——是南都公益基金會推出的思想類新媒體，關(guān)注社會公共議題，以多元視角和專業(yè)解讀呈現(xiàn)獨立觀察。）
