2014年2月最后一周，北京的空氣質量發(fā)生了戲劇性的變化。開始是連著數(shù)天極度嚴重的霧霾，空氣質量計幾乎爆表，城區(qū)可視度非常低。一位學生發(fā)帖調侃道，世界上最遠的距離不是我在大洋的這邊、你在大洋的那邊，而是我拉著你的手卻看不清你的臉。不過周三傍晚一場遲到的春雨很快洗凈了霧霾，周四的北京陽光明媚、空氣清新?？上н@樣的好天氣沒有維持很久，前來參加 “兩會”的人大代表和政協(xié)委員們只好再次和北京居民一起見證空氣質量的大起大落。
今年“兩會”期間應該還會有許多民意代表遞交關于環(huán)境問題的提案，不過相信他們更關心未來一年的改革政策。今年“兩會”適逢新政府組成一周年，民意代表和公眾正好可以趁此審視一下曾經被稱為“克強經濟學”的新經濟政策框架。環(huán)境問題雖然不是宏觀經濟政策直接關注的對象，卻是中國經濟發(fā)展方式轉變的關鍵變量之一。過去正是因為政府的經濟政策過度強調經濟增長，才忽視環(huán)境保護甚至放縱環(huán)境污染。霧霾只是結構性矛盾的一個方面，其他如結構失衡和分配不公等問題同樣十分突出。所以經濟新政的核心是通過深化改革甚至承受短期的痛苦換得長期的繁榮和穩(wěn)定。用李克強總理的話說，不改革已經不再是一個選項。
十八屆三中全會所批準的關于綜合改革的決定，為未來中國經濟走向可持續(xù)增長劃定了明確的路徑。不過現(xiàn)在評價這個新政策框架可能為時過早，畢竟中央的改革領導小組才剛剛成立，各部門還在分解、細化具體的實施方案。
迄今為止，我們所看到的只是劇本已經寫好，戲臺已經搭起，開場鑼鼓也已經敲得震天響，但大戲還未開場。不過細心的觀眾應該能夠體會到過去一年決策層所展示的容忍低增長和推進去杠桿的政策意向，這些已經明顯有別于以往的政策取向。但要真正落實三中全會制定的改革計劃，未來幾年政府還會遇到各種各樣的挑戰(zhàn)。
對新政策框架的期待
去年兩會，新一屆的領導人正式就職，之后國內外學術、商業(yè)和媒體各界便開始流傳各種版本的“克強經濟學”。這可能是因為雖然決策層一直在緊鑼密鼓地制定綜合改革的方案，外界所聽到的僅僅是一些大而化之的改革原則，比如改革是最大的紅利以及打造中國經濟的升級版等，但公眾對政府究竟會采取一些什么樣的具體措施卻并不明了。
“官方政策尚未出臺，民間版本滿天飛”，向來如此，這一次也不例外。不過11月召開的三中全會公布了全面深化改革的決定，總算是給各種民間猜測畫上了一個句號。
國內外各界熱切期待經濟新政還有一個重要的原因，就是對轉變中國經濟發(fā)展方式的重要性和迫切性有共識。改革開放期間，我國經濟實現(xiàn)了年均10%的GDP增長速度。人均GDP從改革初期的200美元增加到最近的6600美元，成功地由低收入經濟一躍成為中高收入經濟。2010年底我國超越日本成為全球第二大經濟體，最近國內外經濟界有一種流行的說法，即“中國買什么什么貴，中國賣什么什么便宜”，這表明中國已經真正成為國際市場上舉足輕重的大國經濟。如果我國經濟能夠繼續(xù)保持較快的增長速度，那么在未來的十年之內，我國不但可能躋身高收入經濟的行列，還可能超過美國成為全球最大的經濟體。
但未來可能實現(xiàn)的經濟增長速度卻是一個未知數(shù)。前任總理溫家寶就曾經明確指出，我國的經濟增長模式不協(xié)調的、不平衡的、低效率的和不可持續(xù)的。這些問題包括經濟增長過度依賴出口和投資、消費占GDP的比例下降、收入分配不公、環(huán)境污染和官員腐敗。上述結構性矛盾的惡化，在一定程度上正是政府過度重視經濟增長速度造成的。每當經濟增長減速，政府就不惜一切代價地增加投資保增長，2008年下半年推出的4萬億刺激政策就是一個例子。以投資保增長必然導致更為嚴重的機構失衡，北京的霧霾也是長期執(zhí)行保增長策略的后果之一。
環(huán)境污染、分配不公和官員腐敗使得經濟增長難以持續(xù)，這個比較容易理解。結構失衡尤其是投資過度和消費不足與經濟增長可持續(xù)性之間的關系，就不那么直觀。經濟學家通常認為投資是經濟增長的驅動力之一，因為資本積累和技術進步都離不開投資。事實上我國的投資率在改革期間從25%提高到近50%，確實也是支持高速經濟增長的重要因素。但50%的投資率已屬舉世罕見，短期內集中投資，容易造成低效、過熱甚至泡沫。投資多必然意味著消費少，大量的投資最終要轉化成產能，在消費需求不足的情況下很可能直接變成過剩產能。對經濟增長的傷害是顯而易見的。泰國和馬來西亞的投資率在上個世紀90年代中期達到了40%以上，緊接著就爆發(fā)了金融危機，這個前車之鑒值得我們重視。另外，投資過多還造成對大宗商品的過度需求，今天我國在全球經濟中的比重大概在12%左右，但我國消耗的大宗商品已經占到世界的三分之一到一半。如果我們現(xiàn)在還不改變經濟發(fā)展方式，全世界沒有足夠多的資源來支持中國經濟的持續(xù)增長。
全球危機期間，4萬億刺激政策其實加深了國內各界對于現(xiàn)行經濟增長模式尤其是政府保增長政策的反思。刺激政策成功地促成了增長的快速反彈，但同時也導致了一些嚴重的經濟風險，比如信貸急速擴張增加了金融風險，地方負債快速增長放大了財政風險，通脹壓力和房產泡沫也不斷加劇，投資過度的矛盾也進一步惡化?？梢哉f，全球危機期間保增長的刺激政策使得之前關于改變經濟增長模式的設想和努力都落了空。2012年11月之后，李克強總理多次表示，不能再不計代價地保增長，要把調結構和實現(xiàn)可持續(xù)增長提到更高的政策位置。
在各種關于“克強經濟學”（Likonomics）的解讀中，最具代表性的應該是巴克萊資本的經濟學家們在2013年6月27日發(fā)布的報告“北京明信片”中表達的觀點，他們提出經濟新政可能包括三大支柱，即不再大規(guī)模地刺激經濟增長、通過去杠桿控制金融風險和全面推進經濟改革。當時引發(fā)較大爭議的是兩個問題，一是政府還會不會刺激經濟增長？我的看法是如果增長出現(xiàn)較大幅度的波動，政府應該還會采取適當?shù)暮暧^經濟措施穩(wěn)增長，但這有別于過去以舉國體制保增長的做法。二是經濟增長會不會發(fā)生硬著陸？如果政府真的要走向市場經濟，放棄保增長的做法，那么未來經濟增長短期內顯著減速的可能性是存在的。
經濟周期是市場經濟的正?，F(xiàn)象。經濟處于上行期時，很多投資都會上馬。經濟下行時，那些質量不太好的項目就很容易變成過剩產能而被淘汰掉。所以周期性的經濟增長減速實際是提高經濟質量的重要過程，就像人感冒、發(fā)燒卻可以增強抵抗力一樣。我們過去一直采取“保八”政策，在經濟中養(yǎng)了一批GDP增速保持在8%以上才能勉強微利的“溫室企業(yè)”，每次增長一減速它們就叫苦連天，似乎天就要塌下來了。毫無疑問，這些企業(yè)的存活實際上降低了總體經濟的效率。
2013年12月27日，天津濱海新區(qū)開發(fā)區(qū)，李克強總理（中）聽取了工銀金融租賃公司的匯報，鼓勵他們圍繞實體經濟需要，創(chuàng)新金融服務，支持中國裝備“走出去”（圖/劉震）
全面深化改革的決定
十八屆三中全會批準的關于全面深化改革的決定，可以被看作是經濟新政的官方版本。這一決定所包含的改革內容之廣、力度之大超出了很多專家的預期。在意料之中的改革領域包括財稅、金融、要素價格、戶口制度改革以及計劃生育政策的調整。三中全會召開前夕，一些專家估計在國有企業(yè)和土地制度方面不太可能采取重大改革舉措，但最終還是明確提出了國有企業(yè)改革的方向，即從過去管人、管事、管資產逐步過渡到單純的管資本。而土地制度的改革最終要做實土地作為財產與要素的兩大特性，前者要求明確產權，后者需要市場定價。
由全面深化改革的決定反映的經濟新政，與我國政府在過去30年采取的改革策略有比較大的改變，主要體現(xiàn)在以下3個方面：
第一，頂層推動成為下一步改革策略的重要特征。我國過去實施的很多改革都具有明顯的自下而上的色彩，比如說上世紀80年代初推廣到全國的農業(yè)生產大包干，并不是中央設計出來的，而是根據(jù)安徽鳳陽等地農民的實踐總結出來的。許多改革措施都是在基層試驗成功再提煉成官方政策，俗稱“摸著石頭過河”，這個方法的好處是不太會犯脫離實際的錯誤。但現(xiàn)在的問題是，改革進入了深水區(qū)，在許多改革領域已經無石頭可摸。
比如利率市場化和資本項目開放，這樣的改革無法過多依靠基層自發(fā)試點，而需要更多的頂層設計。當初溫州和深圳前海金融改革實驗區(qū)都希望在利率和匯率改革上先行一步，但最后都不了了之。金融改革不同于制造業(yè)開放，因為資金可以自由流動，一個地區(qū)放開對資金價格的管制，等同于放開全國的資金價格管制。
頂層推動還有一個很重要的意義，就是可以幫助克服利益集團反對改革的行為。比如，2006年國務院發(fā)布了一個“三十六條”政策鼓勵民營資本進入壟斷行業(yè)，但沒有取得實質性進展。于是國務院在2010年又發(fā)布了一個“新三十六條”政策，再次鼓勵民營資本進入壟斷行業(yè)，但還是沒有取得實質性進展。為什么民營資本進入不到壟斷行業(yè)里去？原因各種各樣，但最重要的理由大概是壟斷部門的抵制，壟斷部門的企業(yè)基本上都是大型國有企業(yè)，以“共和國長子”自居，企業(yè)高管本來就是中組部任命的“中管干部”，即便是政府部門對這些也無可奈何?，F(xiàn)在通過成立最高權威的中央綜合改革領導小組，也許可以摧毀那些利益團體對改革的阻擋。
第二，明確提出在2020年之前全面推進市場化。我國自1978年底開啟經濟改革，大方向一直是從中央計劃向市場體系過渡。不過政府一直沒有明確未來的目標經濟體制，雖然在上個世紀90年代初提出了社會主義市場經濟的概念，官方的提法一向是計劃與市場相結合，變化的只是兩者之間的權重。到現(xiàn)在為止，市場化改革一直是一個尚未完成的半拉子工程。而十八屆三中全會明確未來市場機制將在要素配置中發(fā)揮決定性作用，而且明確凡是市場能夠決定的，政府不再干預。這相當于給已經進行了35年的經濟改革最后的臨門一腳，完成向市場經濟的過渡。
第三，三中全會關于改革的決定顯示出公平、正義優(yōu)先于效率、發(fā)展的明顯傾向。過去的經濟改革政策通常都要落到支持經濟發(fā)展這個終極目標上，比如1992年鄧小平南巡時就提出“發(fā)展才是硬道理”，到了實際工作中，發(fā)展就被轉化成GDP增長率這個單一指標，這才有各地書記、市長自覺轉身擔當?shù)胤浇洕麻L、總經理的角色，熱衷于招商引資。政府重視經濟發(fā)展，才有了我國連續(xù)三十幾年的高速經濟增長。但不可否認，這個政策也帶來了公平、效率、環(huán)境等方面的問題。三中全會關于改革的決定明確提出要淡化GDP增長速度在官員考核中的作用，隨后中央組織部發(fā)布了具體的實施辦法。
雖然落實三中全會改革決定的努力尚未全面鋪開，但新一屆政府上任以來已經采取了一系列的改革措施。最為明顯的變化是適度容忍增長減速。自去年年底以來，經濟學家們一直在爭論今年政府的增長目標會放在7.5%還是7%，支持增長目標維持在7.5%的專家強調穩(wěn)定市場信心的重要性，而支持把增長目標下調到7%的專家則認為這樣可以宣示政府進一步容忍低增長、全力推進經濟改革的決心。當經濟學家們爭論什么是合適的增長目標的時候，一個十分重要的變化已經發(fā)生了，即大家似乎不再堅持以前增長低于8%將造成災難性后果的判斷。過去一年多來，李克強總理多次明確指出，我國現(xiàn)在既無必要也無條件不惜一切代價地保增長。2013年年中經濟明顯減速，政府適當?shù)夭扇×艘恍┒ㄏ驅捤傻氖侄畏€(wěn)增長，但沒有再走4萬億刺激政策的老路。
另一個重大的變化是大幅度減少行政審批。這既是市場化改革的一個重要部分，同時也能夠幫助減少腐敗的土壤。在去年“兩會”，李克強總理表示國務院各部門行政審批項目還有1700多項，并承諾本屆政府將取消三分之一以上。之后，國務院就開始密集調整行政審批項目，先后于2013年5月15日、7月22日、12月10日和2014年2月15日發(fā)布了有關取消和下放行政審批項目等事項的文件，取消和下放的行政審批項目及子項總計為299項。這項改革沖擊最大的顯然是國家發(fā)改委，比如原來由國家發(fā)改委審批的企業(yè)投資擴建民用機場項目、企業(yè)投資紙漿項目核準、地方糧庫劃轉中央直屬糧食儲備庫（站）審批、煤炭生產許可證核發(fā)、設立煤炭經營企業(yè)審批、國際金融組織貸款和外國政府貸款項目國際招標國內中標機電設備進口零部件免征關稅審核等均已被取消。
還有一個重大變化是通過去杠桿控制金融風險的努力。2013年6月20日銀行間拆借市場發(fā)生“錢荒”，周回購利率升到12%以上，引發(fā)了市場參與者普遍的擔憂。但這次央行的應對策略與以往不同，雖然在短期內注入了一些流動性以穩(wěn)定市場利率，不過沒有大幅放水，之后半年多來市場利率一直保持在相對較高的水平。決策者的用意很清楚，過去一直沿用的“在發(fā)展中解決問題”的思路已經很難幫助我國實現(xiàn)去杠桿，保持相對偏緊的流動性狀況和相對偏高的市場利率，正是希望逐步降低經濟中過高的杠桿率，特別是將流動性從投機性領域逼回到實體經濟部門。與此同時，監(jiān)管部門也積極地采取措施加強對影子銀行的監(jiān)管并推進資本市場的改革。
最后，國務院在2013年還采取了其他一些重大步驟，包括在上海建立自由貿易區(qū)和召開城鎮(zhèn)化大會，不過在這兩大標題之下具體能做一些什么樣的事情，還需要進一步觀察。比如政府即希望推進城鎮(zhèn)化，又不希望演變成新一輪的投資過熱，所以強調新型城鎮(zhèn)化主要是人的城鎮(zhèn)化。同樣，建立上海自貿區(qū)的目的是在全國服務業(yè)開放方面先行先試，自貿區(qū)準備對外開放的領域包括教育文化、育幼養(yǎng)老、會計審計、物流運輸和金融服務等。特別是自貿區(qū)自建立之時期便接受了中美雙邊投資協(xié)定談判的兩大條件，即準入前國民待遇和負面清單，具有歷史性的意義。不過，部分自貿區(qū)官員曾經聲稱自貿區(qū)將成為中國利率市場化、匯率增加靈活性和資本項目開放的試驗區(qū)，這個不太好理解。
2013年11月5日，李克強總理（中）到黑龍江撫遠縣紅旗村考察時，攀上駕駛室同農機手交談
經濟新政元年的考驗
2013年是新政府施政的第一年，雖然在取消行政審批、深化金融改革方面做了大量的工作，當然也成功地維持住了穩(wěn)定的宏觀經濟環(huán)境，但新政府在第一年所取得的最大的成績是凝聚全社會的共識和制定全面改革的方案。能做到這一點實屬不易，多年來我們一直希望積極推進改革、轉變經濟發(fā)展方式，最后往往是雷聲大雨點小，雖然增長速度沒有掉下來，但增長質量卻不斷下降?，F(xiàn)在方案已經通過，下一步的關鍵就要看實施。很多專家把2014年看作新政府經濟新政元年，非常有道理?？梢灶A期的是，在中央全面深化改革領導小組的統(tǒng)一部署與指揮下，今年經濟改革可能出現(xiàn)遍地開花的局面。但落實方案一點不比制定方案容易，如何積極、穩(wěn)步全面推進改革，考驗決策者的政治智慧與政策技巧。
今年改革可能面對的第一個考驗是，是否真的有魄力以短痛換取長期的穩(wěn)定。從方向上看，哪怕需要承受短期調整的痛苦也不改變推進改革的決心已經很明確，難處在于如何判斷短期經濟風險。過去政府也是每年都提出一大堆改革的領域，比如改善收入分配、減少過剩產能、打破行業(yè)壟斷等等。最后這些計劃都不了了之，無非是兩個方面的原因，一是利益集團實在太強大了，政府無法攻破他們的阻力推動改革。二是短期內出現(xiàn)了更為緊迫的經濟矛盾，政府只好先把改革放在一邊。每年年初政府都會在“兩會”上提出三大宏觀經濟政策目標：保增長、防通脹和搞改革，只是三者之間的次序會出現(xiàn)變化，有時是保增長放在首位，有時是搞改革放在首位。不過嚴格來說這三者之間可能存在一個三元悖論，也就是說如果它們之間發(fā)生矛盾，政府最多能夠保住其中的兩個目標。過去的經驗是，每當增長或者通脹出現(xiàn)風險，政府很可能就會放棄改革的目標。
破解這個三元悖論的方法之一是適度容忍低增長。只要增長減速不引發(fā)系統(tǒng)性的風險比如失業(yè)率和壞賬率飆升，政府完全可以采取有限的宏觀經濟穩(wěn)定措施，但仍然把工作重點放在推進改革上。新政府在這方面已經有突破性的表現(xiàn)，“保八”不再是宏觀經濟政策的底線，過去兩年多來，GDP增長一直處于8%以下的水平，政府雖然在2012年第二季度和2013年第三季度采取了一些定向寬松的措施，沒有再重走4萬億刺激政策的老路。但7%或者7.2%的增長底線是不是仍然偏高？1998年政府提出增長“保八”的時候，全國勞動人口年增800萬人，需要新增就業(yè)機會1200萬個?，F(xiàn)在勞動人口年均減少300萬人，需要新增就業(yè)機會200萬個。按照這些數(shù)據(jù)推算，目前的增長底線應該可以低于7%。事實上，過去兩年GDP增長率幾度跌到7.5%以下，但國內經濟沒有出現(xiàn)大面積失業(yè)，勞動力短缺的問題還在繼續(xù)，工資也還在高速上漲。既然我們現(xiàn)在走市場經濟的道路，我們就需要逐步接受經濟周期是很正常的現(xiàn)象。增長底線定得過高的一個可能后果是擠壓改革的空間。
需要容忍的短期調整痛苦還包括金融機構倒閉和金融產品違約。2014年開年中誠信托產品的違約風險成為一大熱門話題，最后這個問題通過包括地方政府在內的各方的安排獲得了解決，投資者雖然損失了第三年的一小部分回報，既拿回了投資本金，3年綜合起來也還是獲得了比較高的回報。這一產品風險問題的解決，為其他可能出現(xiàn)問題的信托產品提供了先例，市場預期全國總計11萬億元信托產品的三分之一將在今年年中之后到期。如果最后都要通過類似安排來解決，不但可能成為各級政府和金融機構的財務負擔，還可能造成嚴重的道德風險問題，也就是說投資者不會再認真地識別投資產品的潛在風險。這對即將醞釀利率市場化和資本項目開放的中國金融市場來說，可能成為未來危機的前兆。像中誠這樣的礦產信托產品，總市值比較小，300萬元投資門檻非常高，如果能讓這樣的失敗的產品違約，既不至于影響系統(tǒng)性穩(wěn)定，還可能幫助逐步建立市場紀律。這樣的事情現(xiàn)在不做，未來躲不開，但難度會越來越大。
第二個考驗是如何在穩(wěn)步推進改革的同時不觸發(fā)系統(tǒng)性的危機。這一個風險在金融部門表現(xiàn)得尤其突出，從國際經驗看，過去三十多年來一些新興市場經濟在實施金融自由化之后遭遇了各種各樣的金融危機。具體在改革中值得關注的可能是兩個問題，一是要重視各項改革之間的先后次序。比如，如果在國有企業(yè)和金融機構真正解決軟預算約束問題之前貿然推進利率市場化，很可能導致金融機構不顧風險地大幅度提高存款利率以吸引存款，而國有企業(yè)則會無視貸款利率上升繼續(xù)大量從銀行借款。最終的結果必然是國有企業(yè)和金融機構的資產負債表同時暴漲，與此同時財務虧損迅速上升，導致嚴重的流動性緊縮。同樣道理，在國內機構的行為改善之前放開資本項目管制，跨境資本不是大出就是大進。短期內資本大出，會導致資金成本上升，貨幣貶值，資產價格崩盤。短期內資本大進，很可能推動貨幣升值、資產泡沫放大、國際債務上升，一旦國內市場出現(xiàn)風吹草動，資本就會外逃。所以不論是哪一種情形，最后都可能觸發(fā)金融危機。
二是對于敏感領域的改革要準備預案應對可能出現(xiàn)的最壞情形。比如市場人士擔心的一個問題是地方政府負債，尤其是那些地方融資平臺的債務，總量也許不是很可怕，但增速很驚人。2010年底全國是11萬億元，2013年年中增加到近18萬億元。如果個別信托產品出現(xiàn)違約，會不會引發(fā)投資者對地方融資平臺的擔憂？如果發(fā)生，地方政府如何融資支持必要的基礎設施建設？如果因為投資者不擔心地方政府負債，那么在其他信托產品發(fā)生違約的情況下，投資者會不會把更多的資金投入地方融資平臺？既然地方負債主要是用于地方建設，如果出現(xiàn)財務困難只能由中央政府埋單，中央政府不如現(xiàn)在直接承認地方負債的責任，同時通過地方人大監(jiān)督或者通過財政部代發(fā)，保障地方建設必要的融資來源，但控制過去地方融資平臺軟預算約束的行為。
第三個考驗是如何在落實全面改革決定的過程中不斷修正方案。經濟改革是一項社會系統(tǒng)工程，同樣的政策措施在不同的經濟可能得到不一樣的結果，更何況我們對社會經濟的認識總是有局限的。比如央行自2013年6月以來維持相對偏緊的市場流動性和相對偏高的市場利率，其推動金融部門去杠桿和迫使流動性從投機性領域流向實體經濟的政策意向十分清晰。但單純的總量政策能否達到上述政策目的？由我們目前看到的實際形勢判斷，流動性收緊的結果加速了資金從正規(guī)銀行向影子銀行的轉移，而利率上升首先傷害的反而是實體經濟部門，而不是房地產等帶有投機性的活動。鑒于這樣的情況，也許政府應該在收緊貨幣總量變量的同時，采取更多的結構性改革的措施，包括推進利率市場化、改變地方政府舉債的軟預算約束、加強對影子銀行等金融活動的監(jiān)管以及直接遏制一些資產市場的投機性行為。
同樣道理，上海自貿區(qū)是進一步開放的重要舉措，尤其是在推動服務業(yè)開放可以發(fā)揮舉足輕重的作用，引進外資企業(yè)，推出內資企業(yè)。同時也給政府如何在開放的國際市場環(huán)境里管理各類中外資服務型企業(yè)提供學習、積累經驗的機會。與此同時，自貿區(qū)究竟能在多大程度上先試利率市場化和資本項目開放等項目其實并不確定，倘若和國內其他地區(qū)之間沒有設置嚴厲的區(qū)隔，那么自貿區(qū)放開就等于全國放開。如果通過各種制度設計嚴格區(qū)隔上海自貿區(qū)和國內其他地區(qū)，那么考慮到自貿區(qū)有限的規(guī)模和機構數(shù)量，這樣的試驗對其后即將在全國推開的改革究竟有多少借鑒意義實在不好說。
所以在成功地凝聚了全社會的共識并制定了全面改革的方案之后，政府可能還需要堅定地推進改革，但同時也可以對一些具體的措施及時地做出靈活的調整，以達到改革的最佳目的。
（作者系北京大學國家發(fā)展研究院教授）
28省份公布2014年GDP增速和CPI調控目標
