?東北地區(qū)是我國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地。在我國社會主義工業(yè)化初期，東北為建立獨立、完善的國民經(jīng)濟體系，推動我國工業(yè)化和城市化進程做出過重大貢獻。然而，在各種歷史和現(xiàn)實因素的綜合影響下，東北一度陷入衰退。自上世紀90年代起，機制和體制問題、產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟結構問題始終困擾著東北的發(fā)展步伐。
東北亞經(jīng)濟研究院院長王洪章曾算過一筆賬，展現(xiàn)東北經(jīng)濟面臨的難題，“以吉林為例，每增加一個單位的固定資產(chǎn)投資，增加的地區(qū)生產(chǎn)總值僅相當于廣東和浙江的1/3，增加的財政收入僅相當于廣東的1/5、浙江的1/4和江蘇的1/3，增加的就業(yè)人數(shù)僅相當于廣東、浙江、江蘇的1/5。”
2003年l0月，國家下發(fā)《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式拉開東北振興的序幕，至今已近二十年。關于東北發(fā)展面臨的困難和問題，以及如何實現(xiàn)東北振興發(fā)展的討論從未停止。2021年恰逢“十四五”規(guī)劃發(fā)展的開局之年，政府工作報告指出，“十四五”時期，要“推動東北振興取得新突破”。
在這一背景下，本刊采訪了東北本土學者吉林大學東北亞研究中心教授衣保中和北京大學新結構經(jīng)濟學研究中心研究員付才輝，與他們探討關于東北的過去、現(xiàn)在和未來。他們所展現(xiàn)的不同視角也讓我們得以一窺東北問題的復雜性。
有人離開，也有人回東北創(chuàng)業(yè)
P：你一直生活在東北，對東北人口外流現(xiàn)象有哪些直觀體會？
衣：東北原本是一個人口流入地區(qū)。從清朝末年開始，由于自然災害以及政府號召移民實邊等原因，大批人口從山東、河北、河南等地遷移到東北。東北曾是國內經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，人口外流的跡象最早出現(xiàn)于改革開放后，主要原因是老工業(yè)基地衰退，尤其表現(xiàn)為伴隨資源逐漸枯竭而導致的資源型產(chǎn)業(yè)衰落。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不好，就業(yè)機會減少，導致以青壯年為主的人口外流。
以我們學校的畢業(yè)生為例，全國各地的企業(yè)都會來校園招聘，很多外地的大企業(yè)大廠效益好，能給出更有競爭力的工資待遇。部分一線城市地方政府還會對碩士、博士有專門的人才補貼政策，對畢業(yè)生的吸引力會更高。
P：從2003年發(fā)起第一輪“振興東北”戰(zhàn)略至今已近二十年。曾有學者統(tǒng)計過，針對東北振興及相關政策已有一千余項，其中國家政策兩百項左右。為什么東北人口依然呈逆增長的趨勢？
衣：國家?guī)缀趺磕甓紩o東北一些特殊的區(qū)域優(yōu)惠政策。2003年l0月，國家下發(fā)《關于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式拉開東北振興的序幕。最初一段時間，系列政策的實施效果很好。但后來給東北的政策也會給別的地區(qū)，政策普惠后，對東北經(jīng)濟的提振效應相對就會減弱。
不過，總體來看，“東北振興”是有實效的。從世界范圍來看，老工業(yè)基地經(jīng)濟衰退現(xiàn)象普遍存在。比如美國的“鐵銹帶”同樣在后工業(yè)時代遭遇了產(chǎn)業(yè)衰退、人口流失等系列問題。相較之下，雖然東北地區(qū)與珠三角、長三角地區(qū)相比經(jīng)濟發(fā)展差距較大，但基本保持著經(jīng)濟正增長。如果沒有這些年國家的政策扶持，可能東北人口外流的現(xiàn)象會更嚴重。
區(qū)域經(jīng)濟學有個“極化效應”理論，認為在市場機制的作用下，一旦地區(qū)間發(fā)展水平與發(fā)展條件出現(xiàn)差異，條件好、發(fā)展快的地區(qū)就會在發(fā)展過程中不斷為自身積累有利因素，從而對落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生擠出效應。不過，當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，又會出現(xiàn)“擴散效應”，即發(fā)達地區(qū)的一些要素開始向周邊擴散，對落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生拉動作用。比如一些東南沿海的企業(yè)為了保證原料供應，如今也會在東北設廠，拉動東北經(jīng)濟，增加就業(yè)崗位。也有一些東北人在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)掌握了先進的技術或者經(jīng)營理念后，選擇回東北創(chuàng)業(yè)，這類群體也在增加。
付：近二十年來，關于“東北振興”的各個級別、各種類型的政策確實很多。但其與東北人口增長之間的關系如何，目前還沒有精確的量化結果，不能輕率給出定論。
從數(shù)據(jù)上看，東北人口逆增長最早出現(xiàn)在2013年。東三省中，最早出現(xiàn)常住人口每年持續(xù)逆增長的是黑龍江，從2013到2019年累計減少了八十多萬人，相對于2013年的總人口減少超2%。接著是遼寧，從2014到2019年累計減少了近四十萬人，相對于2014年的總人口減少了近1%。最后是吉林省，從2015到2019年減少了六十多萬人，相對于2015年的總人口減少超2%。
導致人口逆增長的直接原因主要有兩點：一是人口自然增長率下降（出生率減去死亡率），二是人口流失（從本地流向外地）。對東北來說，二者兼有。東北人口自然增長率為負，主要是歷史原因，東北國有企業(yè)多，過去計劃生育執(zhí)行嚴格，導致人口過早老齡化。不過，東北人口逆增長最主要的原因還是人口外流。
人口外流的原因很多，無法一概而論。比如東北冬季氣候嚴寒，一些經(jīng)濟條件好的老年人會遷徙到溫暖的南方養(yǎng)老，就會導致人口外流。但東北人口外流最讓大家擔憂的還是適齡勞動力的流失。個體原因千差萬別，但一個比較普遍的原因在于當?shù)卣也坏胶线m的就業(yè)機會。
這些年東北適齡勞動力流失嚴重，其實從側面反映了過去很長一段時間政策未能促進足以滿足當?shù)貏趧恿Τ浞志蜆I(yè)的相應產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
在計劃經(jīng)濟時期，東北地區(qū)承擔著國家以重工業(yè)優(yōu)先增長為主要特征的“趕超戰(zhàn)略”的主要任務，導致經(jīng)濟結構失衡，相關體制扭曲根深蒂固。在這一背景下，很多國有企業(yè)缺乏自力更生的能力。然而，我們國家采取的是漸進式改革，必須對東北地區(qū)給予轉型期的保護補貼，不能讓這些缺乏自生能力的國有企業(yè)大規(guī)模破產(chǎn)，只能漸進式地創(chuàng)造條件讓其變得有自生能力。所以，過去的一些政策主要在補歷史舊賬。
就其特定的目標而言，我們不能說過去一系列“東北振興”政策沒有效果。但是從新結構經(jīng)濟學的視角來看，我認為歷史舊賬不能這樣一直補下去。正如我們在《吉林報告》中指出的，下一輪東北振興戰(zhàn)略要調整過去側重補歷史舊賬的戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略思路，采取更全面的方案，推動東北地區(qū)邁入全面振興、全方位振興。
創(chuàng)造公平、開放、自由市場環(huán)境更重要
P：你如何看待目前東北的投資和營商環(huán)境？
衣：首先，從絕對意義上講，“投資不過山海關”的說法現(xiàn)在是不成立的。近年來每年來東北的境內外投資還是很多的（本刊記者注：據(jù)《遼寧日報》報道，2019年遼寧省招商引資實際到位資金4680億元，同比增長11.5%，其中實際到位內資增長15.3%。全年新簽約投資額2000萬元以上項目806個，簽約總額達9540億元）。東北科教基礎比較好，是商品糧基地，礦產(chǎn)資源也豐富，有一定的資源優(yōu)勢。但無法否認，東北的投資及市場環(huán)境相對于東南沿海城市還有較大差距，尤其在機制和體制層面。
例如，有的企業(yè)為了響應鄉(xiāng)村振興的號召，到一些地區(qū)開發(fā)特色旅游項目，但在項目運轉過程中，由于一些地方官員干預，導致項目半途而廢；又比如，有的企業(yè)經(jīng)地方政府批準投資了某項目，但在經(jīng)營中因政策發(fā)生了一些變化，地方政府在執(zhí)行政策時簡單化，缺乏對企業(yè)個案的針對性措施，使得一些企業(yè)被突然關停處理，遭受損失，對當?shù)貭I商環(huán)境造成負面影響。
近些年，東三省的政府也逐漸意識到這個問題，出臺了很多支持和扶持民營企業(yè)的政策。但要從根本上解決問題，最終還是體制和機制的問題。對企業(yè)來說，政府如何創(chuàng)造一個公平、開放、自由的市場環(huán)境，會比補貼、減稅更實際也更長效。
P：這些年，各界給“東北振興”開了不少“藥方”，可為什么“東北藥方”的藥效難以發(fā)揮？是藥的問題，是人的問題，還是時間的問題？
衣：東北問題是長期積累形成的，要解決（它們），面臨很多歷史包袱，包括體制的包袱、資源枯竭的包袱、老工業(yè)結構的包袱等，很難在一朝一夕改變。
比如，國企改革和產(chǎn)業(yè)結構調整是東北振興的重要兩塊。東北的國有經(jīng)濟占比遠超全國水平，且大部分是中央直屬企業(yè)。這些企業(yè)的改革，地方政府往往使不上勁，更多還是需要從中央的角度來指導。而產(chǎn)業(yè)結構調整，也需要和國企打交道，在推行相關政策時，需要和國家有關部門協(xié)調行動，這些工作都有一定的困難和挑戰(zhàn)。
比如，東北是我國玉米、大豆等糧食作物的主要產(chǎn)區(qū)，是中國糧食安全的重要保障，所以國家一直把東北地區(qū)定位為重要的商品糧基地。這意味著，東北不能像南方一些農(nóng)村，完全走市場化路線，什么賺錢就種植什么。
又比如，東北的經(jīng)濟結構單一，存有大量的資源型產(chǎn)業(yè)。近幾年，國家一直在推進低碳轉型，如今更是將“碳達峰、碳中和”列入今后10年乃至40年國家發(fā)展的重要目標之一。這意味著東北地區(qū)的鋼鐵等重工業(yè)將面臨碳排放強度和碳排放總量的雙控壓力。如果一些企業(yè)無法順利實現(xiàn)低碳轉型，生產(chǎn)經(jīng)營受影響，就可能繼續(xù)加速勞動力外流。
東三省要一體化，要相向而行
P：從“振興東北”到今年“十四五”提出“推動東北振興取得新突破”，你覺得最需要“突破”的是什么？當前要“突破”面臨的主要障礙是什么？轉型的迫切和轉型的過程艱難中間有哪些掣肘因素？
付：林毅夫老師是國家“十四五”規(guī)劃專家咨詢委員會副主席，參與了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》的編制。我也與林老師合作提交了關于第九篇“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局 促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”的研究報告，供規(guī)劃編制參考。
其中“關于推動東北振興取得新突破”的規(guī)劃，提到八個需要有新突破的關鍵點位，分別是：東北需要承擔“五大安全”的國家責任、加快推進“四項改革”、東三省的“三個開放布局”、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)保護、均衡發(fā)展產(chǎn)業(yè)結構、吸引人才和國內區(qū)域合作。
我覺得這八個點位的“突破”需要注意如下幾點：
首先，要堅持系統(tǒng)觀，這八大關鍵點位應該相輔相成，協(xié)同推進。
其次，“倒彈琵琶”與“因勢利導”要同時推進。“倒彈琵琶”指的是東北承擔的國家“五大安全”（注：國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全），國家會在新形勢下持續(xù)加大對東北戰(zhàn)略安全的支持和布局，東北各地要結合各自的比較優(yōu)勢，利用國家布局的溢出效應。“因勢利導”指的是東北各地不要顛倒了自己的角色，不能越俎代庖，將本地規(guī)劃弄成了國家級規(guī)劃，要緊扣當?shù)氐谋容^優(yōu)勢，求真務實地推動當?shù)匕l(fā)展，做好自下而上與自上而下的結合，不能好高騖遠。
最后，東北三省要加強一體化，相向而行，不能背向發(fā)展。東北三省要沿著哈大線加快一體化步伐，同時融入京津冀，加快構建哈昆經(jīng)濟走廊（注：直接貫通東北－京津冀－黃河中游－長江中游－西南城市群的經(jīng)濟走廊，可以囊括及輻射20個省份），唯有如此才能形成強有力的東北雙循環(huán)新發(fā)展格局。
